ATTAC Catalunya Justícia Econòmica Global
Si el sistema público de pensiones es un pilar básico del Estado del bienestar, la financiación debe de estar garantizada por el mismo
Recientemente hemos conocido la noticia de que el FMI ha publicado un informe titulado El futuro de los ahorros: el papel de las pensiones en un mundo que envejece. En él se vuelve a incidir en el diagnóstico de siempre: las proyecciones demográficas en un plazo de 30 años someterán a los sistemas públicos de pensiones a tensiones insoportables (en términos de costes crecientes, cobertura, importe de las pensiones, déficit, etc.). Ante este escenario económico y demográfico realiza dos recomendaciones para ser tenidas en cuenta por los gobiernos de los países desarrollados, entre ellos España:
- Que los jóvenes (nacidos entre 1990 y 2009) incrementen sus ahorros, concretamente, el 6% de sus ingresos anuales deben dedicarse a la financiación de las pensiones y
- retrasar la edad efectiva de jubilación 5 años (de los 63 años a los 68 en 2050).
Estas propuestas realizadas por el FMI no aportan ninguna novedad respecto a muchas de las propuestas anteriores realizadas por este organismo o por otros, como la Comisión Europea, la OCDE, etc.. La mayoría de las reformas propuestas por dichos organismos consideran el gasto público como la variable de ajuste ante los retos del envejecimiento de la población. Es decir, el objetivo se centra en la reducción de la tasa de generosidad o de sustitución del sistema público, empobreciendo cada vez más a los actuales y futuros pensionistas del sistema público.
Desde nuestro punto de vista, este tipo de propuestas tienen una serie de limitaciones o críticas que son necesario resaltar. Clasificaremos estas críticas en dos tipologías: 1) críticas de carácter conceptual y 2) críticas de carácter económico.
Empezaremos por las primeras, que entendemos que son algunas premisas básicas que permiten enmarcar algunos de los límites del debate:
- Podríamos hacernos la siguiente pregunta: ¿cuándo es insostenible el sistema público de pensiones? El nivel de (in)sostenibilidad no lo podemos medir por un indicador tan grueso y burdo como es el gasto público en relación al PIB. Al final, el nivel de gasto público dedicado a pensiones (como a cualquier otra partida del gasto público) depende de decisiones políticas y, por consiguiente, de nuestras preferencias colectivas. En definitiva, lo que es o no insostenible depende, en última instancia, de nuestras preferencias colectivas. El concepto de sostenibilidad también está determinado por posicionamientos normativos. A menudo, se suele presentar como un concepto meramente técnico y aséptico, pero no es así. La sostenibilidad (y/o insostenibilidad) está ligada al criterio de justicia y/o equidad que utilicemos. Muchos expertos alertan que el sistema público de pensiones es insostenible porque utilizan un criterio de equidad contributivo y/o de equivalencia actuarial, en el que consideran que los únicos mecanismos de financiación son las cotizaciones sociales de los trabajadores y empresarios. Pero esta opción, lejos de ser neutral y objetiva, no deja de ser normativa.
Creemos que un sistema público de Seguridad Social no tiene porqué guiarse por criterios de equidad basados en los seguros privados. Si algo caracteriza el sistema público es que su criterio de justicia es (y debe ser) diferente al adoptado por los seguros privados. Si no disociamos el criterio de contributividad del de solidaridad, entonces la (in)sostenibilidad deja de ser determinista e infalible. Algo es o no insostenible dependiendo del criterio de justicia que adoptemos como premisa normativa en nuestro análisis. Por ejemplo, un criterio de justicia y equidad en el que prime el derecho vitalicio a la seguridad económica –independientemente de las diferencias de la esperanza de vida–, que contemple otras contribuciones no monetarias en la valoración del esfuerzo contributivo, que garantice el derecho a una vida digna y que incorpore mecanismos de financiación (fiscales) diferentes a las cotizaciones, nos lleva a entender el concepto de insostenibilidad de una manera muy diferente.
- Toda propuesta de reforma del sistema de pensiones es una decisión con implicaciones distributivas. ¿Sobre quién hacemos recaer el coste de la mayor financiación del sistema?, ¿sobre los propios pensionistas, sobre los trabajadores, sobre los ciudadanos o sobre los empresarios?, ¿cómo transferimos los riesgos? En ese sentido la propuesta del FMI hace recaer los costes de una mayor financiación sobre los propios trabajadores, especialmente y en esta última propuesta, sobre el propio bienestar de los jóvenes.
- La viabilidad económica-financiera de un sistema público de pensiones no depende tanto de variables demográficas (tasa de dependencia), sino de variables económicas (tasa de crecimiento del empleo, tasa de actividad, crecimiento de la productividad, crecimiento de los salarios y de la participación de éstos en la renta nacional, crecimiento económico, extensión de la economía sumergida, etc.). Por ejemplo, si existiese en la economía española un crecimiento de la productividad fruto de un cambio importante del modelo productivo, se podría aumentar las cotizaciones sin afectar el empleo y los beneficios de las empresas. Aspecto éste que parece estar en un segundo plano (o incluso olvidado) en la propuesta del FMI dada la centralidad que ocupa la cuestión demográfica en el diagnóstico del “problema (financiero)”.
- La financiación de un sistema público de pensiones está estructuralmente ligada al patrón de distribución de la renta. Es decir, cuanto más desigual sea la distribución de la renta, más dificultades de financiación tendrá un sistema público de pensiones (si no cambiamos la fuente de financiación sobre el empleo y los salarios a otras fuentes que graven otro tipo de bases fiscales). Esto es lo que ha ocurrido en la economía española, cuya distribución funcional y personal de la renta se ha hecho más desigual, captando las rentas salariales un porcentaje cada vez menor de la renta nacional.
Centrémonos ahora en el segundo tipo de críticas que hemos llamado “de carácter económico”.
- Consecuencia, en parte, de la estructura productiva española, la devaluación salarial, el elevado desempleo y la desigualdad en la distribución de la renta, la tasa de ahorro privado española es muy baja, especialmente, entre la población joven. Por tanto, el margen de ahorro privado para la financiación de las pensiones es muy escaso. Por otro lado, los incentivos fiscales a los planes privados de pensiones –que es lo que mantiene el escaso atractivo de los fondos de pensiones privados– son claramente regresivos, beneficiando a las rentas más altas.
- Las dos reformas aprobadas en 2011 y 2013 fueron muy duras y regresivas, tanto, en términos de equidad como de bienestar para los actuales y futuros pensionistas. Según estimaciones, en 2050, la tasa de sustitución de las pensiones pasará del 80% al 50%. No cabe duda que precisamente ese era el objetivo en un modelo de reforma que ajusta el gasto en función de los ingresos. Ante las previsiones de un estancamiento de los ingresos del sistema, desde esta perspectiva política e ideológica, solo cabía ajustar el gasto para mantener un cierto equilibrio presupuestario en el sistema público, haciendo recaer todo el ajuste sobre los actuales y futuros pensionistas. Realidad que tampoco ha acabado sucediendo, dado el abultado déficit contributivo del sistema público.
La reforma del 2011, que aumentaba en dos años el periodo de cotización (35 a 37 años) para el cobro del 100% de la pensión, suponía una reducción de las pensiones de todos aquellos que acumulan menos de 37 años de cotización. En términos medios, 2,5 puntos porcentuales menos de pensión para cada jubilado con un periodo de cotización comprendido entre 16 y 35 años. Con 25 años de cotización esta medida supone una pérdida de 7,2 puntos. Teniendo en cuenta, además, las asimetrías en las carreras laborales entre hombres y mujeres esta reforma tenía un evidente impacto de género negativo para las mujeres La otra importante medida aprobada en la reforma del 2011 era la ampliación del periodo de cálculo de la Base reguladora a 25 años. Se estima una reducción de la pensión de un 1% por cada año de ampliación. Nuevamente, esta medida vuelve a tener un claro efecto negativo sobre las pensiones de las mujeres.
En resumen, solo por la reforma del 2011 se estima que, una vez finalice el periodo transitorio en 2027, la reducción de la pensión será del 7% al 11%. Esta reducción del gasto en pensiones era, como no podía ser de otra manera reconocida por la propia Memoria Económica de la Ley 27/2011, que estimaba una reducción de más de 5% (otros estudios estimaban la reducción del gasto en pensiones en un 6% o incluso un 8%). Estimaciones a muy largo plazo el propio Gobierno y del Banco de España, cifraban en un 40% la caída del gasto en pensiones hasta 2050. En términos de PIB, esto suponía una caída entre el 3% y 4% del PIB del gasto público en pensiones hasta 2050.
A esta dura reforma del gobierno del PSOE se han sumado las reformas acometidas por el gobierno del PP, especialmente, en 2013: el nuevo índice de revalorización y el factor de sostenibilidad. Como es sabido, la introducción del nuevo factor de revalorización, diferente al IPC, supone una pérdida de poder adquisitivo de las pensiones (actuales y futuras) que depende de la tasa de inflación que finalmente alcance la economía española cada año. La otra gran medida aprobada por el PP –pero propuesta y sugerida por el gobierno anterior del PSOE– fue el factor de sostenibilidad. Una nueva medida injusta e innecesaria que responde más a criterios de equidad actuariales que a un verdadero criterio de justicia solidario que debe de presidir un buen diseño del sistema público de Seguridad Social.
Pues bien, la propuesta de alargar la edad efectiva de jubilación en 5 años supone un nuevo recorte de las prestaciones públicas. Recordemos que la reforma del 2011 ya prologaba la vida laboral desde los 65 años a 67 años. Algunos autores estimaron el efecto de esta prolongación de la edad de jubilación en una reducción de las pensiones públicas de un 7,5 aproximadamente.
- Finalmente, la reciente propuesta del FMI deja inalterada -como casi siempre- las fuentes de ingresos del sistema público, presuponiendo que solo se puede incrementar los ingresos por la vía de una mayor creación de empleo (realidad ésta que no acaba por cumplirse por la naturaleza precaria del empleo creado por el modelo actual de crecimiento económico en nuestro país).
Ante este tipo de limitaciones, autores como Zubiri, defienden que, si se desea evitar un empobrecimiento generalizado de los jubilados futuros, se debe pasar de las propuestas como las del FMI en las que los ingresos determinan los gastos a otras en las que sean los gastos los que determinen los ingresos necesarios. Es cierto, que esta propuesta nos lleva a un cambio en la naturaleza del sistema actual, rompiendo su naturaleza fundamentalmente contributiva que tiene actualmente ya que deberíamos de incorporar nuevas vías fiscales de financiación. ¿Existen alternativas de financiación? Creemos que sí. En una anterior entrada en este blog titulada “El debate sobre la financiación de la Seguridad Social” se planteaban cuatro posibles líneas de reforma para aumentar la financiación del sistema público de pensiones: a) la reforma de las cotizaciones, b) la financiación finalista del Estado, c) aumentar la financiación fiscal y d) crear nuevas fuentes de financiación. Haremos un breve comentario de cada una de ellas.
Primero, la reforma de las cotizaciones (impuesto afectado) debería tener como objetivo reducir su regresividad y aumentar la capacidad recaudatoria. La reforma debería incluir tanto la modificación de las bases de cotización como el cambio en los tipos de cotización.
Segundo, respecto a la financiación finalista del Estado, una de las alternativas de financiación sería trasladar al Estado la obligación de financiar determinadas partidas de gasto público (pensiones de supervivencia, gastos de administración, gestión y personal, revalorización de las pensiones, financiación de los déficits de los regímenes especiales, políticas de conciliación, etc.).
Tercero, ya bastantes autores plantean la necesidad de buscar nuevos mecanismos de financiación fiscal no dependientes del empleo y los salarios -diferentes a las tradicionales cotizaciones sociales- que aumenten los ingresos estructurales del sistema público (impuestos directos, indirectos, especiales, nueva fiscalidad medioambiental o “verde”, etc.).
Finalmente, podríamos crear un impuesto finalista para financiar la Seguridad Social pública (“impuesto o contribución de solidaridad”) basado en las transacciones financieras, las actividades que dañan los recursos medioambientales, el volumen de negocio de las empresas etc.). No olvidemos que la clave para la financiación es la capacidad de la sociedad de seguir generando renta y riqueza.
En resumen, creemos que el diseño de la financiación del sistema de pensiones debe realizarse teniendo en cuenta la naturaleza del sistema público de pensiones que se pretende financiar. A diferencia, de la propuesta del FMI, creo que deberíamos optar por la defensa de un sistema de financiación de reparto no estricto en el que se incorporen otras fuentes de financiación distintas a las cotizaciones (aportaciones de los Presupuestos del Estado). Si el sistema público de pensiones es un pilar básico del Estado del bienestar (como la sanidad y la educación), la financiación debe de estar garantizada por el Estado (por ejemplo, las aportaciones de los Presupuestos del Estado deberían de cubrir automáticamente el déficit de la Seguridad Social por la insuficiencia de cotizaciones). Pero, como siempre, y afortunadamente, la elección que hagamos entra en el terreno de las opciones y preferencias sociales, colectivas y políticas.
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Carlos Ochando Claramunt es actualmente Profesor Titular de Universidad en el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia.
